Contratar advogado sem licitação segue possível se o órgão provar que o serviço é específico e que o escritório tem notória especialização. No Acórdão 2944/2026 do Plenário, de 28/10/2026, o TCU julgou irregular um contrato de R$ 780 mil por ano do Conselho Federal de Odontologia para assessoria jurídica de rotina e multou o ex-presidente e a procuradora.
O que o TCU decidiu
O caso chegou ao tribunal como representação (processo TC 014.368/2025-0) e foi julgado por unanimidade, com relatoria do ministro Augusto Nardes. O alvo era o Contrato 16/2025, assinado em 12/6/2025 pelo Conselho Federal de Odontologia (CFO) com um escritório de advocacia, por inexigibilidade, com vigência de doze meses e valor estimado de R$ 780 mil. O objeto incluía consultoria jurídica, atuação perante órgãos como TCU, CGU, MPF, AGU, CADE e Polícia Federal e, ainda, a defesa de dirigentes do conselho em ações de improbidade e processos criminais, segundo o relatório e voto do acórdão.
A decisão, publicada na íntegra do acórdão, aplicou multa de R$ 40 mil ao então presidente do CFO, que autorizou a contratação, e de R$ 10 mil à então procuradora jurídica, que assinou o estudo técnico preliminar e o termo de referência. Os dois têm quinze dias, contados da notificação, para pagar, com possibilidade de parcelar em até 36 vezes. O ex-presidente também ficou inabilitado por cinco anos para cargo em comissão ou função de confiança na administração pública federal, o mínimo previsto no art. 60 da Lei 8.443/1992, que fala em período de cinco a oito anos.
O contrato já tinha sido rescindido de forma amigável em 17/10/2025, depois de cerca de quatro meses, com aproximadamente R$ 260 mil pagos em quatro parcelas mensais de R$ 65 mil. Para o TCU, a rescisão reduziu o efeito financeiro, mas não corrigiu o procedimento de origem. O valor pago não foi cobrado como débito e serviu para dosar as multas, conforme o voto do relator.
Por que a inexigibilidade não se sustentou
O conselho fundamentou a contratação em dois textos. O primeiro é o art. 74 da Lei 14.133/2021, que diz que "É inexigível a licitação quando inviável a competição" e lista, no inciso III, "serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização". Entre eles estão, na alínea c, "assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias" e, na alínea e, "patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas".
O segundo é o art. 3º-A do Estatuto da Advocacia, incluído pela Lei 14.039/2020: "Os serviços profissionais de advogado são, por sua natureza, técnicos e singulares, quando comprovada sua notória especialização, nos termos da lei." A condição fica no fim da frase. Sem a prova da notória especialização no processo, o artigo sozinho não sustenta a contratação direta.
O voto do relator admite que contratar advogado por inexigibilidade pode ser válido, mas exige demonstrar a natureza do objeto, a especificidade do serviço e a notória especialização do contratado, e cita as Súmulas 39 e 252 do TCU. Essas súmulas, editadas ainda sob a Lei 8.666/1993, pedem três requisitos ao mesmo tempo: serviço técnico especializado, natureza singular do serviço e notória especialização. A referência às súmulas está no acórdão.
No caso do CFO, a auditoria do TCU usou o relatório de atividades do próprio escritório. O que foi feito na prática: respostas ao TCU, ao MPF e à PF, acompanhamento de processos, orientação sobre atos administrativos e elaboração de minutas. Para o tribunal, isso fazia parte das atribuições ordinárias dos procuradores do conselho. O CFO tinha quadro próprio de procuradores e um concurso com candidatos aprovados que não foram nomeados. A alegação de sobrecarga no jurídico, segundo o voto, não demonstra inviabilidade de competição. Chamar o serviço de "assessoramento estratégico" ou "compliance" no termo de referência também não mudou a análise, porque o TCU olhou o que foi executado.
Pesou ainda a defesa pessoal de dirigentes. O voto registra que pagar com recurso público a defesa de interesses pessoais de agentes em ações de improbidade e processos criminais não se confunde com a defesa institucional da autarquia. A contratação, nas palavras do relator, abrangeu "serviços ordinários do órgão jurídico e a representação de interesses particulares de dirigentes", conforme o acórdão.
O que agravou a situação dos gestores
O processo de compra que gerou o contrato foi aberto em 28/5/2025, 47 dias depois de o CFO tomar ciência do Acórdão 785/2025 do Plenário, que já tinha considerado irregular uma contratação parecida feita pelo mesmo conselho. O relator tratou isso como reiteração de prática já reprovada e classificou a conduta do presidente como erro grosseiro, segundo o relatório e voto.
A procuradora tinha entrado no conselho pouco antes e recebeu o estudo técnico preliminar e o termo de referência prontos. Mesmo assim, o TCU entendeu que faltou análise crítica dos documentos que assinou. O Ministério Público de Contas pediu que ela não fosse inabilitada, e o relator concordou, conforme o acórdão.
O que o escritório convidado confere antes de assinar
Preço compatível não salvou o contrato. A defesa apresentou comparação com a tabela de honorários da OAB/DF e com contratos parecidos publicados no PNCP: a hora técnica contratada, de R$ 500, estava abaixo da média encontrada, de R$ 590. O TCU manteve a irregularidade porque o problema estava no objeto. A comprovação de notória especialização também foi questionada: os atestados vinham de contratos com municípios de pequeno porte do Maranhão, e a unidade técnica considerou essa experiência desproporcional à complexidade das demandas do conselho perante TCU, CADE, MPF e PF, segundo o relatório.
O risco também alcança quem é contratado. O art. 73 da Lei 14.133 diz que, "Na hipótese de contratação direta indevida ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, o contratado e o agente público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário". No Acórdão 2944/2026, o tribunal não aplicou sanção ao escritório nem cobrou débito, mas a regra está na lei e vale para toda contratação direta indevida.
Antes de assinar, o escritório pode conferir quatro pontos no processo. Primeiro, se o termo de referência descreve uma questão jurídica concreta e fora do comum ou só a rotina do jurídico, como pareceres, respostas a ofícios e acompanhamento de processos. Depois, se o órgão tem procuradoria própria e se há concurso com aprovados esperando nomeação. Em seguida, se o processo traz o que o art. 72 da Lei 14.133 exige na contratação direta, como "razão da escolha do contratado", "justificativa de preço" e parecer jurídico. Por fim, se há cláusula de defesa pessoal de dirigentes paga pelo órgão, um dos pontos condenados neste caso.
A prova da notória especialização também precisa conversar com o objeto. O § 3º do art. 74 considera de notória especialização quem tem conceito que "permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato". O § 4º do mesmo artigo veda "a subcontratação de empresas ou a atuação de profissionais distintos daqueles que tenham justificado a inexigibilidade". Se a inexigibilidade foi justificada pelo currículo de um sócio, o trabalho precisa ser feito por essa pessoa.
Um exemplo ilustrativo: uma câmara municipal convida um escritório para prestar "assessoria jurídica geral" por doze meses, com pagamento mensal fixo. Pela lógica do Acórdão 2944/2026, isso descreve rotina, e o escritório faria bem em pedir que o órgão delimite a questão específica que justifica a contratação direta.
Para quem a decisão vale
O CFO é uma autarquia federal, e o acórdão julga só esse contrato. Prefeituras e câmaras municipais respondem, em regra, aos tribunais de contas dos estados ou dos municípios. Mas o art. 1º da Lei 14.133 aplica a lei às administrações "da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios", então o art. 74 usado contra o conselho é o mesmo de uma prefeitura. O guia de inexigibilidade de licitação explica as outras hipóteses, e o de sanções em licitação mostra o que pode acontecer com o fornecedor.
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Perguntas frequentes
Órgão público pode contratar advogado sem licitação?
Pode, por inexigibilidade, quando o serviço for técnico especializado de natureza predominantemente intelectual e o escritório tiver notória especialização comprovada, como prevê o art. 74, III, da Lei 14.133. O TCU exige que o processo mostre também a especificidade do serviço.
Honorário abaixo da tabela da OAB garante a inexigibilidade?
Não garante. No Acórdão 2944/2026, a hora técnica de R$ 500 estava abaixo da média de R$ 590 apresentada pela defesa, e o contrato foi julgado irregular porque o serviço era rotina do jurídico do conselho.
O escritório contratado pode responder pela contratação?
Pode. O art. 73 da Lei 14.133 prevê responsabilidade solidária do contratado e do agente público pelo dano em contratação direta indevida com dolo, fraude ou erro grosseiro. Neste acórdão, o TCU não puniu o escritório e não cobrou débito. ## Fontes
Acórdão 2944/2026 do Plenário do TCU; relatório e voto do Acórdão 2944/2026; Lei 14.133/2021, arts. 1º, 72, 73 e 74; Lei 14.039/2020, que incluiu o art. 3º-A no Estatuto da Advocacia; Lei 8.443/1992, art. 60.