Matriz e filial são a mesma pessoa jurídica, e qualquer uma das duas pode disputar a licitação. Pelo Acórdão 3056/2008 do Plenário do TCU, a regularidade fiscal sai toda no CNPJ que participa, sem misturar as duas unidades. A exceção são as certidões emitidas de forma centralizada, como a federal, que vale para a empresa inteira.
Matriz e filial: uma empresa, vários CNPJs
Quem tem filial em outro estado trava na tela de cadastro do portal: qual CNPJ entra, e as certidões saem em nome de quem?
O CNPJ tem oito algarismos de raiz, a barra, o número de ordem do estabelecimento e dois dígitos de controle. A raiz é a mesma para todas as unidades. Depois da barra, como explica a área técnica do TCU no Acórdão 3056/2008, "/0001 é sempre para a matriz; /0002 para a primeira filial; /0003 para a segunda filial e assim por diante".
O tribunal foi direto: "matriz e filial não são pessoas jurídicas distintas". A filial tem CNPJ próprio porque a Receita obriga a inscrever cada estabelecimento, e para os tributos cada unidade tem a sua situação. O mesmo texto lembra que "a matriz pode apresentar débito e a filial não, e vice-versa". É aí que mora o risco de quem disputa com um CNPJ e junta certidão do outro.
O caso que o TCU julgou
O processo é o TC 022.343/2008-6, julgado pelo Plenário em 10 de dezembro de 2008, com relatoria do ministro Benjamin Zymler. O Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais (CEFET-MG) fez um pregão eletrônico para contratar vigilância armada. A vencedora tinha matriz no Rio de Janeiro e filial em Matias Barbosa, Minas Gerais. Ela entrou no sistema com o CNPJ da matriz, mas a autorização da Polícia Federal para atuar em Minas estava em nome da filial. Uma concorrente levou o caso ao TCU pedindo a anulação do contrato.
O TCU considerou a representação improcedente e deixou a regra registrada no relatório e no voto do acórdão. Segundo o texto, "os documentos de habilitação de licitante devem ser apresentados em nome da matriz ou da filial, não sendo permitido apresentar parte em nome da matriz e parte em nome da filial". E completou: "se a matriz participa da licitação, todos os documentos de regularidade fiscal devem ser apresentados em seu nome e de acordo com o seu CNPJ". Se é a filial que participa, vale o mesmo, com o CNPJ dela. Já a autorização da Polícia Federal em nome da filial foi aceita porque era ela a unidade apta a prestar o serviço.
O voto do relator acrescentou a condição que mais pega na prática. Não há impedimento para a matriz de outro estado disputar e ser contratada "desde que o CNPJ utilizado seja o mesmo em todas as fases". No caso julgado, a própria procuradoria do CEFET-MG registrou que o sistema não emitia nota de empenho para CNPJ diferente do usado no pregão. Ou seja, o CNPJ escolhido na proposta acompanha a habilitação, o contrato e o empenho.
A exceção: certidão que já sai para a empresa inteira
Algumas certidões não são emitidas por estabelecimento, e sim para toda a pessoa jurídica. A principal é a federal. A Portaria Conjunta RFB/PGFN 1.751/2014, que regula a prova de regularidade perante a Fazenda Nacional, diz no art. 3º: "A certidão emitida para pessoa jurídica é válida para o estabelecimento matriz e suas filiais." Essa certidão cobre os tributos federais e a Dívida Ativa da União e, pelo § 1º do art. 1º, inclui as contribuições sociais que em 2008 tinham certidão própria do INSS. Então a filial que disputa pode apresentar a certidão federal em nome da matriz sem problema.
No acórdão, o TCU já tinha chegado a essa conclusão com as normas da época e foi além. Lembrou que tributos como INSS e FGTS podem ter recolhimento centralizado, abrangendo matriz e filiais, e que nesse caso as certidões saem em nome da matriz "sem que nisto haja qualquer ilegalidade". Citou ainda a Decisão 679/1997 do Plenário, que orientou os órgãos a evitar inabilitar empresa só pela diferença de número entre matriz e filial nesses comprovantes, "quando a empresa Interessada comprovar a centralização do recolhimento de contribuições", como está transcrito no Acórdão 3056/2008.
No FGTS, portanto, a pergunta é se o recolhimento é centralizado. Se cada unidade recolhe o seu, o certificado é o da unidade que disputa. Se é centralizado, tenha como provar isso caso o pregoeiro pergunte.
As certidões estaduais e municipais seguem o estabelecimento: a filial em outro estado tira as dela naquele estado e naquele município.
O que a Lei 14.133 diz hoje
O acórdão foi julgado na época da Lei 8.666, que o art. 193 da Lei 14.133 revogou de vez em 30 de dezembro de 2023. A Lei 14.133, de 1º de abril de 2021, manteve a mesma estrutura de habilitação fiscal. O art. 68 pede a inscrição no CNPJ e, no inciso III, "a regularidade perante a Fazenda federal, estadual e/ou municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei". O domicílio que conta é o do licitante, isto é, o do CNPJ que está na disputa.
O § 2º do mesmo art. 68 manda que a prova de regularidade fiscal, previdenciária, de FGTS e trabalhista seja "feita na forma da legislação específica". É isso que dá força à norma da Receita sobre a certidão federal valer para matriz e filiais. E o art. 63, inciso III, diz que os documentos de regularidade fiscal são exigidos "somente em momento posterior ao julgamento das propostas, e apenas do licitante mais bem classificado". Na prática, o erro de CNPJ só aparece depois de vencida a disputa de preço.
Como decidir qual CNPJ vai disputar
A escolha vem antes do cadastro da proposta, e a ordem que funciona é esta. Primeiro, leia o edital procurando o que só uma das unidades tem: alvará, licença sanitária, autorização da Polícia Federal, inscrição estadual no estado do órgão. No caso do CEFET-MG, a autorização para Minas era da filial. Depois, confira a situação fiscal de cada unidade, já que uma pode estar com débito estadual ou municipal e a outra não. Em seguida, veja se o CNPJ escolhido está cadastrado e atualizado no portal; no caso julgado, matriz e filial tinham cadastro próprio no SICAF. Por fim, tire as certidões desse CNPJ e monte a pasta só com ele, deixando de fora apenas a certidão federal, que pode estar em nome da matriz.
Um exemplo ilustrativo: uma distribuidora de material de limpeza tem matriz em Goiânia e filial em Palmas e quer disputar um pregão de uma prefeitura do Tocantins. Se decidir entrar com a filial, cadastra a proposta com o CNPJ /0002, apresenta a certidão estadual do Tocantins, a municipal de Palmas e o certificado do FGTS da filial, salvo se o recolhimento for centralizado. A certidão federal pode ser a mesma que a matriz usa em Goiás. O que ela evita é cadastrar a proposta com a filial e juntar a certidão municipal de Goiânia porque estava mais à mão.
A última conferência é sobre a execução. O TCU aceitou que a matriz contratada prestasse o serviço pela filial autorizada em Minas, com pagamentos e notas fiscais pela matriz. Se a ideia é vencer com um CNPJ e entregar ou faturar por outro, procure no edital e na minuta do contrato se isso está previsto e, na dúvida, peça esclarecimento antes da sessão. O edital é o que vale para aquela compra.
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Perguntas frequentes
Posso cadastrar a proposta com a matriz e apresentar as certidões da filial?
Não. Pelo Acórdão 3056/2008 do TCU, o CNPJ precisa ser o mesmo em todas as fases, da proposta ao contrato, e a regularidade fiscal sai em nome de quem disputa. A exceção é a certidão emitida de forma centralizada, como a federal.
A certidão federal da matriz serve para a filial?
Serve. A Portaria Conjunta RFB/PGFN 1.751/2014 diz que a certidão emitida para pessoa jurídica vale para a matriz e todas as filiais. A filial que disputa pode apresentar a certidão federal em nome da matriz.
E a certidão do FGTS?
Depende de como a empresa recolhe. Se cada unidade recolhe o seu, vale o certificado da unidade que participa. Se o recolhimento é centralizado, o TCU orienta a não inabilitar a empresa só pela diferença de CNPJ no documento, desde que ela comprove a centralização.
A filial pode executar o contrato que a matriz ganhou?
No caso julgado pelo TCU, pôde, porque são a mesma pessoa jurídica e o contrato permitiu. Antes de contar com isso, confira o edital e a minuta do contrato e, se houver dúvida, peça esclarecimento antes da sessão.
Fontes
Tribunal de Contas da União, Acórdão 3056/2008-Plenário, TC 022.343/2008-6; Presidência da República, Lei 14.133, de 1º de abril de 2021, arts. 63, 68 e 193; Receita Federal, Portaria Conjunta RFB/PGFN 1.751/2014, arts. 1º e 3º.