O que é nota de empenho e o que ela significa para quem vende ao governo?

Nota de empenho é o documento que o órgão público emite para cada empenho, com o nome do credor, a especificação e o valor da despesa, descontado do saldo do orçamento. Para quem vende, é o sinal de que a despesa foi registrada: a lei proíbe o governo de gastar sem empenho prévio. Mas não é pagamento: em regra, o dinheiro só sai depois que o órgão confere a entrega.

Atualizado em 29/09/2026 · lei conferida no texto oficial · 18 fontes citadas ao final

O que é empenho e o que é nota de empenho

As regras estão na Lei 4.320/1964, que vale para a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Ela define o empenho como o ato da autoridade competente que cria para o poder público a obrigação de pagamento, mesmo que esse pagamento ainda dependa de uma condição a cumprir. A nota de empenho é o documento extraído de cada empenho. Ela indica:

• o nome do credor, que é a empresa que vai receber;
• a especificação do que está sendo comprado;
• o valor da despesa;
• a dedução desse valor do saldo da dotação própria, a verba do orçamento de onde sai a despesa.

Duas regras da lei interessam a quem vende: o empenho não pode passar do limite dos créditos concedidos no orçamento, e é proibido fazer despesa sem empenho prévio. Por isso, antes de entregar, vale confirmar com o órgão que a despesa foi empenhada.

Empenho, liquidação e pagamento: as três etapas

Depois do empenho, a despesa passa por mais duas etapas antes de o dinheiro chegar à sua conta:

A lei diz que o pagamento só é feito depois da regular liquidação. Pagamento antecipado é proibido pela Lei 14.133, salvo se trouxer sensível economia de recursos ou for condição indispensável para obter o bem ou o serviço, com justificativa prévia e previsão expressa no edital ou no instrumento da contratação direta. Por isso, entregar exatamente o que está na nota de empenho e guardar o comprovante de entrega é o que abre caminho para receber. Prazos e atrasos estão em quanto tempo o governo demora para pagar.

Quando a nota de empenho substitui o contrato

Pela Lei 14.133/2021, o instrumento de contrato é obrigatório, salvo em dois casos. Neles, o órgão pode trocá-lo por outro instrumento, como a nota de empenho de despesa, a carta-contrato, a autorização de compra ou a ordem de execução de serviço:

• dispensa de licitação por valor (veja os valores de 2026);
• compra com entrega imediata e integral dos bens, da qual não fiquem obrigações futuras, nem mesmo de assistência técnica, qualquer que seja o valor.

Mesmo quando a nota de empenho faz o papel do contrato, as cláusulas obrigatórias do art. 92 valem no que couber, como o objeto, o preço, as condições de pagamento e o prazo para liquidação e pagamento. Leia a nota junto com o edital ou o aviso de contratação e com a sua proposta.

Empenho por estimativa e empenho global

A Lei 4.320 cita dois tipos de empenho pelo nome:

• Por estimativa: para a despesa cujo valor não se pode determinar de antemão.
• Global: permitido para despesas de contrato e outras sujeitas a parcelamento, ou seja, pagas em partes.

A expressão empenho ordinário não aparece na Lei 4.320. Se ela aparecer na sua nota, peça ao órgão que explique como aquela despesa será paga.

Em contrato já assinado, registrar um novo empenho não exige termo aditivo: a Lei 14.133 permite fazer esse registro por simples apostila, um registro que não altera o contrato.

Se o ano acaba antes do pagamento

A despesa empenhada e não paga até 31 de dezembro passa a se chamar restos a pagar. Nos contratos de duração plurianual (de mais de um exercício financeiro, que coincide com o ano civil), a Lei 14.133 proíbe cancelar automaticamente os restos a pagar ligados ao contrato antes de terminar a vigência dele.

Base legal

• Lei 4.320/1964, art. 1º: “Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”
• Lei 4.320/1964, art. 58: “Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.”
• Lei 4.320/1964, art. 59 (redação da Lei 6.397/1976): “Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 1976)”
• Lei 4.320/1964, art. 60, caput e § 1º: “Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. § 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.”
• Lei 4.320/1964, art. 60, §§ 2º e 3º: “§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar. § 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.”
• Lei 4.320/1964, art. 61: “Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.”
• Lei 4.320/1964, art. 62: “Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.”
• Lei 4.320/1964, art. 63: “Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. § 1° Essa verificação tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. § 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base: I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.”
• Lei 14.133/2021, art. 145, caput e § 1º: “Art. 145. Não será permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviços. § 1º A antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta.”
• Lei 4.320/1964, art. 64: “Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”
• Lei 4.320/1964, art. 36: “Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.”
• Lei 14.133/2021, art. 95, I e II: “Art. 95. O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas seguintes hipóteses, em que a Administração poderá substituí-lo por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço: I - dispensa de licitação em razão de valor; II - compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor.”
• Lei 14.133/2021, art. 95, § 1º: “§ 1º Às hipóteses de substituição do instrumento de contrato, aplica-se, no que couber, o disposto no art. 92 desta Lei.”
• Lei 14.133/2021, art. 92, I, V e VI: “Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam: I - o objeto e seus elementos característicos; (…) V - o preço e as condições de pagamento, (…) VI - os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e para pagamento;”
• Lei 14.133/2021, art. 136, IV: “Art. 136. Registros que não caracterizam alteração do contrato podem ser realizados por simples apostila, dispensada a celebração de termo aditivo, como nas seguintes situações: (…) IV - empenho de dotações orçamentárias.”
• Lei 14.133/2021, art. 105, parágrafo único (incluído pela Lei 14.770/2023): “Parágrafo único. Não serão objeto de cancelamento automático os restos a pagar vinculados a contratos de duração plurianual, senão depois de encerrada a vigência destes”
• Lei 4.320/1964, art. 34: “Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.”
• IN SEGES/ME 77/2022, art. 7º, I (governo federal): “I – 10 (dez dias) úteis para a liquidação da despesa, a contar do recebimento da nota fiscal ou instrumento de cobrança equivalente pela Administração;”

Este texto explica a regra geral. Estados e municípios podem ter regulamento próprio, e o edital de cada licitação é o que vale para ela.

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Perguntas frequentes

Qual a diferença entre empenho e nota de empenho?

Empenho é o ato da autoridade competente que cria para o órgão a obrigação de pagar. Nota de empenho é o documento extraído de cada empenho, com o nome do credor, a especificação e o valor da despesa.

Nota de empenho é obrigatória?

A Lei 4.320 proíbe fazer despesa sem empenho prévio. A emissão do documento, a nota de empenho, só é dispensada em casos especiais previstos em legislação específica.

Quando a nota de empenho pode substituir o contrato?

Pela Lei 14.133, na dispensa de licitação por valor e nas compras com entrega imediata e integral dos bens, das quais não resultem obrigações futuras, inclusive de assistência técnica, qualquer que seja o valor.

O que vem depois da nota de empenho?

A liquidação, em que o órgão confere o direito da empresa com base no contrato, na nota de empenho e nos comprovantes de entrega, e depois o pagamento. A lei só permite pagar após a regular liquidação.

Qual a diferença entre nota fiscal e nota de empenho?

A nota de empenho é emitida pelo órgão comprador e registra a despesa no orçamento em nome da empresa. A nota fiscal é o documento de cobrança que a sua empresa emite; no governo federal, o prazo para o órgão liquidar a despesa conta a partir do recebimento dela.

Quem pode emitir nota de empenho?

O empenho é ato de autoridade competente do órgão público. A empresa fornecedora não emite nota de empenho: ela a recebe do órgão que está comprando.

O que é empenho global?

É o empenho de despesas de contrato e de outras despesas sujeitas a parcelamento, permitido pelo art. 60, § 3º, da Lei 4.320.

Como funciona o empenho estimativo?

É o empenho feito por estimativa quando não é possível determinar o valor exato da despesa, como prevê o art. 60, § 2º, da Lei 4.320.