Em obra julgada por menor preço, o edital não pode obrigar o vencedor a repetir o desconto do lance em cada item da planilha. Foi o que o TCU decidiu no Acórdão 2788/2026-Plenário, de 7 de outubro de 2026: a regra tirou 10 de 12 licitantes de uma concorrência de Zé Doca (MA), e dois secretários municipais foram multados.
O que aconteceu em Zé Doca
A prefeitura de Zé Doca, no Maranhão, abriu a Concorrência 18/2024 para construir e urbanizar praças com dinheiro do Convênio 947858/2023, firmado com o Ministério das Cidades, num valor estimado de R$ 1.916.180,68. O item 10.1 do edital mandava o vencedor atualizar a proposta ao último lance "com os descontos ofertados de forma homogênea, mantendo-se a proporção de desconto para cada item em relação à planilha original da licitação". Na prática, um lance 20% abaixo do orçamento obrigava a baixar 20% em cada linha da planilha. O trecho está no relatório e voto do acórdão.
Na primeira concorrência, a regra derrubou as cinco empresas com as melhores ofertas, que iam de R$ 1.417.973,70 a R$ 1.475.400,00, segundo o voto do relator. Uma licitante levou o caso ao TCU, como o art. 170, § 4º, da Lei 14.133 permite a qualquer empresa.
O contrato da primeira disputa foi desfeito antes de a obra começar, e a prefeitura lançou a Concorrência 29/2024, com o mesmo objeto e a mesma cláusula. Em 2 de dezembro de 2024, o relator, ministro Jhonatan de Jesus, alertou os responsáveis de que o tribunal poderia até anular a licitação ou o contrato se a falha continuasse. O resultado se repetiu: 10 das 12 licitantes foram desclassificadas. O menor lance, de R$ 1.437.135,51, ficava 25% abaixo do orçamento. A vencedora assinou o Contrato 1.060/2024 por R$ 1.897.000,00, apenas 1% abaixo, uma diferença de R$ 459.864,49 calculada com os números do acórdão.
A licitação foi homologada em 29 de janeiro de 2025 e o contrato, assinado em 14 de fevereiro. Como a obra já foi entregue e paga, o tribunal não anulou o contrato e ninguém foi condenado a devolver dinheiro. A punição foi multa: R$ 10.000,00 para o secretário de Infraestrutura, que assinou o edital, e R$ 15.000,00 para o secretário de Administração, que homologou o resultado e assinou o contrato depois de ver dez propostas afastadas, conforme o item 9.3 do acórdão.
Por que o TCU disse que a regra é irregular
O voto dá três razões. A primeira é de lógica: o edital julgava pelo menor preço, mas exigia desconto igual em tudo, que é a mecânica do critério de maior desconto. E mesmo esse critério, segundo a área técnica, serve para itens homogêneos com preço controlado, como manutenção predial sobre a tabela Sinapi, e não para praças, onde cada serviço tem custo e margem diferentes.
A segunda razão é o texto da lei. O art. 59, § 3º, da Lei 14.133, de 1º de abril de 2021, diz que, em obras e serviços de engenharia e arquitetura, "serão considerados o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global a ser fixado no edital, conforme as especificidades do mercado correspondente".
Daí o relator concluiu que a lei "permite, portanto, o controle dos preços unitários relevantes sem exigir que a redução do valor global da proposta seja reproduzida, no mesmo percentual, em todos os itens da planilha", como registra o voto.
A terceira razão derruba o argumento da prefeitura, que dizia usar o desconto linear para evitar o jogo de planilha: a empresa põe preço baixo nos itens que espera ver diminuir durante a obra, preço alto nos que espera ver crescer, e ganha no aditivo. A lei já trata disso: o art. 128 diz que, em obras e serviços de engenharia, "a diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária". Se a empresa venceu 20% abaixo do orçamento, o aditivo não pode encolher esse desconto.
O que transformou um erro de edital em multa foi a insistência. O relatório registra que erro de interpretação, sem dolo, costuma render só um aviso ao órgão. Aqui, a cláusula voltou ao segundo edital depois do alerta do tribunal, e em março de 2025 o município ainda prometeu ajustar um certame que já estava encerrado. O TCU enquadrou a conduta como erro grosseiro, nos termos do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, segundo o voto.
Para quem vale a decisão
A multa atinge dois gestores de um município, mas o raciocínio se apoia num artigo que vale para toda licitação de obra feita pela Lei 14.133, de qualquer esfera. O TCU entrou neste caso porque o dinheiro veio de convênio federal. Em obra paga só com recurso do município ou do estado, quem fiscaliza é o tribunal de contas do estado, e o acórdão serve como precedente para citar na impugnação, no recurso ou numa representação.
O que fazer se o edital da sua obra trouxer a regra
Primeiro, procure no edital, antes de dar lance, a cláusula da proposta readequada, com expressões como "desconto linear", "desconto homogêneo" ou "mesma proporção de desconto". Depois, confira o critério de julgamento. Se for menor preço numa concorrência de obra com serviços variados, você tem nas mãos o mesmo caso de Zé Doca.
O caminho mais barato é a impugnação. O art. 164 diz que qualquer pessoa pode impugnar o edital "por irregularidade na aplicação desta Lei", "devendo protocolar o pedido até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura do certame", e a resposta sai em até 3 dias úteis. Cite o Acórdão 2788/2026-Plenário e o art. 59, § 3º, e peça a troca do desconto linear por um critério de aceitabilidade de preços unitários e global. O passo a passo está em impugnação de edital.
Se a disputa já passou e você foi desclassificado por não repetir o desconto em cada item, o recurso contra o julgamento das propostas tem prazo de 3 dias úteis, pelo art. 165, e a intenção de recorrer precisa ser manifestada logo após o ato. Se decidir participar sem impugnar, lembre que o edital vincula: as cinco primeiras colocadas da Concorrência 18/2024 saíram por não entregar, no prazo, a planilha no formato exigido.
Como montar a planilha readequada sem cortar tudo por igual
O art. 56, § 5º manda o vencedor de obra reelaborar "as planilhas com indicação dos quantitativos e dos custos unitários", com detalhamento do BDI e dos encargos sociais, "com os respectivos valores adequados ao valor final da proposta vencedora". A lei pede que a planilha feche no valor do lance, sem exigir o mesmo percentual em cada linha.
Um exemplo ilustrativo: uma obra orçada em R$ 1.000.000,00 tem R$ 600 mil de estrutura e R$ 400 mil de paisagismo. A empresa vence com lance de R$ 850.000,00, 15% abaixo. Com desconto linear, os dois grupos cairiam 15%. Readequando pelo custo real, como permite o art. 56, § 5º, ela pode tirar 20% do paisagismo, onde compra mudas mais barato, e 11,67% da estrutura, fechando nos mesmos R$ 850.000,00.
O corte item a item tem limites. Confira no edital o critério de aceitabilidade, que em geral fixa um teto para o preço unitário dos itens relevantes. Pelo art. 59, § 4º, proposta de obra abaixo de 75% do valor orçado é considerada inexequível, e pelo § 5º quem vence abaixo de 85% deve garantia adicional igual à diferença. O menor lance de Zé Doca parou em exatos 75% do orçamento. Guarde a memória de cálculo de cada item da proposta: é ela que sustenta a planilha numa diligência ou num recurso.
Ler a cláusula a tempo depende de ver o edital cedo. O LicitaCerta lê o PNCP e os dados abertos do compras.gov.br todo dia útil e avisa no WhatsApp só as licitações que combinam com o que a sua empresa vende, item por item, nos 27 estados. Quem faz urbanização de ruas, praças e calçadas deixa de abrir portal por portal e usa o tempo para ler o edital. Monte o seu radar. O LicitaCerta não envia proposta, não dá lance e não faz consultoria jurídica.
Perguntas frequentes
O edital de obra pode exigir o mesmo desconto em todos os itens?
No Acórdão 2788/2026-Plenário, o TCU disse que, em obra julgada por menor preço, essa exigência afronta os arts. 5º e 59, § 3º, da Lei 14.133, que pede critério de aceitabilidade de preços unitários e global fixado no edital.
Desconto linear é proibido em qualquer licitação?
Não. Segundo a área técnica do TCU, ele cabe em itens homogêneos com preço controlado, como manutenção predial com desconto sobre a tabela Sinapi. O problema é usá-lo em obra com serviços de custos diferentes.
Qual o prazo para impugnar o edital?
Até 3 dias úteis antes da data de abertura, pelo art. 164 da Lei 14.133. A administração tem até 3 dias úteis para responder.
Fui desclassificado por não repetir o desconto em cada item. O que faço?
Manifeste a intenção de recorrer logo após o julgamento e apresente as razões em 3 dias úteis, citando o acórdão. Também cabe representação ao tribunal de contas.
Fontes
O Acórdão 2788/2026-Plenário do TCU, com o relatório e o voto do ministro Jhonatan de Jesus, e a Lei 14.133, de 1º de abril de 2021, nos arts. 56, 59, 128, 164, 165 e 170.